起源：警察是如何被发明的

一种普遍的假设认为警察自古有之——任何一个有法律、有财产的定居社会，都需要有人来执行前者、保护后者，而这个角色最终就被称为警察。这作为一种理论看似合理，但作为历史却大体是错的。

现代人说“警察”时所指的那种职业化、领薪水、穿制服的治安机构，是大约两百年前才被发明出来的。它诞生于特定的城市，出于特定的原因，由特定的人加以倡导——而且是在遭遇相当大的公众抵制之后才推行的，因为反对者已经注意到，当时最接近的现成模式，要么是军队的分支，要么是专制王权控制的工具，他们并不希望这两者中的任何一个穿上便服，走上自己的街道。

警察是如何被发明的这段历史，同时也是他们最初究竟被设计用来保护什么这一问题的历史。

古代的治安维持及其局限

每一个复杂的定居社会，都发展出了某种维持公共秩序的机制。在古代美索不达米亚，城市管理者雇用守卫看守仓库和城门。在埃及，专门的卫兵保护王室谷仓、矿场和采石场。在古雅典，这座城市使用一支由公有奴隶组成的“西徐亚弓箭手”队伍，在市集广场维持秩序——这是一支由国家管理的奴隶队伍，负责治理自由公民，这一安排恰恰揭示了古代“治安”实际运作的某些重要特征。

这些机构都不具备侦查职能、犯罪预防使命，也不向公众负责。它们是看守特定资产和地点的卫兵，而非面向全体民众的公共服务。

罗马的夜警是被最持续引用的古代警察前身，值得认真加以审视。奥古斯都在一系列毁灭性的城市火灾之后，约于公元6年设立了夜警。罗马当时是一座人口约百万的城市，绝大部分建筑由木材构成，且密集地挤在一起，使火灾成为最具灾难性的单一城市风险。夜警正是他对此作出的回应：七个大队，每队约560人，分派到罗马的十四个区，主要任务是灭火。

他们夜间巡逻，携带水桶、钩子和用于扑灭火焰的编席。他们可以拘留嫌疑人，并将其移交给城市的高级行政官。他们抓捕逃亡奴隶，这是他们的次要职能，但对罗马奴隶主而言具有巨大的经济意义。他们在夜间的存在，意味着他们偶尔会撞见正在发生的犯罪，并拥有介入的权力。

但他们本质上是消防员。将他们与现代警察相比较，大致相当于把一支带有辅助保安职责的21世纪消防队称为警察部队。夜警既不具备侦查能力，也不具有现代意义上的犯罪预防使命，最终向帝国权威负责。他们维持秩序，只是他们守望火情这一职责的副产品。

中世纪的空白与私人化解决方案

在罗马与现代之间，欧洲城市的秩序由一系列相互重叠又相互竞争的安排来维持，这些安排彼此之间几乎没有共同点，唯一的共同点就是它们各自的不一致。

夜间守夜人由城市行会雇用，负责看守商业区和城门。他们通常受雇于私人雇主，权限仅限于这些雇主的财产或特定指定区域，薪酬微薄，可靠程度也参差不齐。英格兰的镇治安员由教区任命——这是一种通常被视为一种公民负担的无薪地方任命，权限仅限于其所在的本区，即便在本区内也几乎没有任何执法工具。

法国的“骑警队”是一支起源于军营治安管理的骑兵部队，在16、17世纪逐渐扩展至农村地区的犯罪镇压。它在乡村确有实际影响力，但在城市中的存在感极为有限。在英格兰，伦敦的教区治安员制度，又由治安官亨利·菲尔丁于1749年设立的博街差役予以补充——这是一支按服务收费的侦探队伍，为付得起费用的人效劳，而非为公众服务。

这套制度的底层结构是私营化、市场化的。刑事侦查由受害者本人发起。受害者指认嫌疑人，付钱将其带到治安官面前，再付钱起诉这个案子。如果你贫穷，就负担不起司法。如果你富有，则可以负担几种相互竞争的司法形式。这套制度并不假装能够平等地服务所有人，它甚至根本不假装要服务所有人。

1667年的巴黎：专制模式

第一个可辨认出的现代职业城市警务实验，始于1667年的巴黎，当时路易十四设立了巴黎警务总监一职，并任命尼古拉·德·拉雷尼担任此职。

路易的动机并非出于理想主义。根据当时大多数同时代记载，1660年代的巴黎几乎处于无法治理的状态——一座约50万人口的城市，缺乏有效的中央治安权威，充斥着控制着整片街区的犯罪网络，且照明极差，以至于巴黎人通常在天黑后不敢出门。这种混乱既不利于商业，也有损王室的威望，需要有解决方案。

拉雷尼在任三十年，直至1697年，他以既是真正的改良、又不折不扣是专制控制工具的方式，重塑了巴黎。他在主要街道上安装了油灯，使巴黎成为第一座拥有系统性公共照明的欧洲首都。他规范了夜间行业，捣毁了有组织的犯罪团伙，建立了常规巡逻制度，并搭建起追踪庞大城市人口的行政基础设施。在他的治理下，巴黎的夜间步行安全性大幅提升。

与此同时，他也系统性地监控政治异见，在全城维持着一批领薪的线人，控制印刷与出版活动，并运营着一套可以在未经审判的情况下将碍事的人从公共生活中清除出去的任意拘押体系。他的职位只向国王负责，不受任何司法程序或公共机构约束。他所创造的安全是真实的，它所依托的监控国家同样是真实的。

巴黎模式广受推崇，并被广泛效仿。到18世纪初，拉雷尼式的这一职位的各种变体，已在法国各省城市出现，并被欧洲各地的行政官员加以研究。一座城市需要一个专职的、职业化的、由政府雇用的权威机构来维持秩序，这一理念在一代人的时间里，就从新奇变成了理所当然。而仍未解决、并将在此后一个世纪里持续引发争议的问题是：这个权威机构究竟向谁负责，又是为谁的利益而设计的。

1829年的伦敦：平民化的发明

最直接预示现代警察制度的机构，是罗伯特·皮尔的大都会警察部队，由1829年《大都会警察法》所建立。

皮尔多年来一直试图说服议会，伦敦需要一支职业化的部队。这座城市现有的治安维持，分散在数十个教区治安员管辖区、博街差役、少量河警，以及富裕居民私自雇用的守夜人之间，代价高昂、职能重叠、腐败丛生，而且在预防犯罪方面几乎无能为力，只能偶尔在事后侦破。

最终奏效的论点，是关于预防而非侦破的论证。皮尔提议建立一支持续巡逻的部队，穿着制服，在划定的巡逻区域内活动，在全城范围内保持可见的存在。其理论依据是：可见且持续的巡逻能在犯罪发生之前就将其遏止。此前从未有任何机构是围绕这一原则设计的。

大都会警察开局时约有3000名警员，身着蓝色常服大衣——刻意避开军用的红色，意在表明这是一支平民机构而非军事机构——配备警棍、用于报警的响器和手铐。他们领取薪水，须遵守行为准则，违反者可被解雇。他们通过一套向内政大臣负责的指挥体系接受监督。

皮尔所秉持的理念——后来被编纂整理为“皮尔原则”——认为警察的存在是为了服务公众，其权力来源于公众同意，其成效应以犯罪的减少而非逮捕数量来衡量。最广为引用的一句表述是：“警察即公众，公众即警察。”这句话的确切措辞是在皮尔身后才被整理出来的，但这一理念确实源自他的设计初衷。

早期大都会警察的实际运作，比这套理念要复杂得多。其成立初期的主要工作，是镇压劳工骚乱、管理人群聚集，以及保护那些支持这支部队成立的阶层的商业与财产利益。警员本身多来自工人阶层，却主要被用来管理这个阶层。中立的犯罪预防使命，与早期警务中带有阶级利益色彩的现实,从一开始就处于张力之中。

“警察”究竟是被发明来做什么的

罗马夜警、巴黎警务总监制度与皮尔的大都会警察这三者呈现出一个一致的模式：每一个机构的建立，主要都是为了应对针对财产与商业秩序的威胁，而每一个机构，也都被设计用来服务那些拥有足够政治权力去出资并塑造它的阶层的利益。

这并非一种修正主义的解读。议会辩论记录所记载的、支持建立皮尔部队的主要论据，正是围绕财产犯罪、商业信心，以及中产阶级伦敦居民对犯罪底层世界的恐惧展开的。至于“一支职业警察部队将同样有效地保护穷人免受犯罪侵害，正如它保护富人免受穷人侵害”这一论点，是由改革者提出的，而非通过该法案的议会多数派。

警察部队被设计成的样子，与它们实际的样子之间存在落差——皮尔理念中“穿制服的公共服务者”与创立这些部队的城市政治经济所要求的“财产保护机构”之间的落差——并非对一个原本纯粹的机构的后来的腐化，而是一种奠基性的张力，从建制之初，就由创立这一机构的人与出资供养这一机构的人之间相互竞争的压力所塑造。

了解警察从何而来，有助于解释他们最初被建立用来做什么，却无法解决他们应当做什么这个问题。皮尔式的理想与制度现实之间的这场争论，至今仍在继续。同样这种机构宣称的宗旨与其奠基利益之间的落差，也贯穿于民主的起源之中，并在维多利亚时代伦敦的犯罪侦查案例中——比如开膛手杰克怀特查珀尔谋杀案——表现得尤为明显，那起案件考验了新成立的大都会警察的侦查能力，结果证明其力有未逮。